解决集体土地使用权的流转和小产权房问题的大战略分析

无论是基于对《宪法》的责任，还是要加强对城乡土地规划的管理，国土资源部都必须对集体土地使用权的流转和小产权房问题表达意见。如果国土资源部做不了，就需要国务院出面行使。对此大体可以有四个途径：其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地﹑特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，制定有关条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部发布有关集体土地改革的行政通知，以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决的过渡性安排。

《城乡规划法》的施行肯定需要《土地管理法》的配套修改，从目前情况分析，虽然《土地管理法》的修改、补充仅需要两月即有一次例会的全国人大常委会批准即可，但是《土地管理法》的修改不仅是主体内容的问题；不仅是抽象的立法技术问题，更多的是当代中国文明的转型和城乡居民利益的革命性调整。因此，近期以《宪法》为基础即全面实现《土地管理法》的体系修改是不太可能的，比较好的全面修改的历史机遇应大约是2010年的十七届三中全会的前后。

也正是基于此，目前解决集体土地问题有两个路径：其一，由国务院年底前发布一个严格利用土地的通知，它基本上应该是近几年中国土地管理经验的总结，是《土地管理法》等法律修改的前置，是为《土地管理法》等修改作准备。由于它还不是法律、法规，实际部门仍不能据此解决集体土地的系统性问题。当然从形式上看，这种政令也可以是系列的通知并分多次颁布，但其效力和影响力都必定是有限的。其二就是采用分步骤的方式逐步建立中国集体土地管理制度，进行《土地管理法》的个别条款的修改。

目前来看，小产权和集体土地使用权流转的违规问题，决不可能因为以上一两个严格的行政通知就会得以纠正；也决不会因为若干法律若干条款的修改就会有效解决，中国集体土地法规体系的建设目前需要全面整体的制度突破。

由于2004年10月21日国务院以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”因此为了配合《城乡规划法》的施行，年底国务院与之配套的政令或行政通知，不可能在这个已有的原则上完全退步。当然无论政自何方，都不应该激化矛盾，并使国民利益问题变为社会冲突。

《城乡规划法》的施行，对有关集体所有土地管理配套法规的出台有了迫切要求。有效的解决小产权房问题已为期渐进，在改革的总攻之前，大众应该接受等待，领导者应该接受民众的期待。等待是山，期待是海，改革应该是势如破竹﹑排山倒海。诚可谓大禹治水的经验：“随山刊木，奠高山大川”；“高高下下，疏川导滞”。