社会保障是以立法形式确定的、由国家举办并承担责任、以国民收入在分配方式为全体社会成员的基本生活权利提供安全保障的社会行为及其机制、制度的总称。政府在社会保障中处于主体性地位，社会保障是一种全民性范围的风险转嫁行为，只依靠群众和社会的力量是远远不够的，而且还容易造成混乱的局面。只有通过政府的介入才能保证其正常稳定的运行。社会保障的实施要借助政府的力量，这也是政府履行责任的一种方式。而政府在社会保障中的作用主要在其立法的方面，通过立法来突出社会保障的强制性，无偿性和规范性。通过立法，政府可以规范社会保障的保障对象，保障标准，保障范围，控制和监管社会保障基金的筹集，发放，盈利等。截至到1995年,世界上已有168个国家和地区制定和实施了内容全面的或仅涉及单项的社会保障法律。可见政府立法在社会保障中的作用是关键性的。

关于政府在社会保障中的作用，我国学者众说纷纭，有位著名学者在他的著作中强调政府作用和市场作用的协调是社会保障发展的关键性问题（李绍光[1]，2006年）；主张政府通过立法规范社会保障市场;另一位学者也在他的文章中提出政府应当通过立法来明晰主体各方的社会保障责任（余曙光[2]，2004年）；有的认为政府在社会保障中主要有财政责任，监管责任和实施责任，强调政府不应通过行政手段过多干预社会保障（杨方方[3]，2004年）；有的认为政府社会保障工作的重心应该放在财政方面，明确政府的财政责任（马志伟[4]，2006年）；还有的认为政府应该强化其经济手段，通过社会保障来调整宏观经济采取稳定政策（陈工[5]，2006年）。本文重点旨在探讨社会保障中政府在立法方面所起的作用以及带来的各方面的影响，根据我国建立至今社会保障立法的进程及现状进行分析，结合西方发达国家的经验找出我国社会保障中政府立法的不足，和应该借鉴外国的方面；通过这些方面来论述我国政府应当如何来构筑社会保障立法及其深远的意义。

一、 中国社会保障的立法进程及现状分析

1949年建国以后，以1951年政务院颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例（试行）》为标志，我国开始了社会保障制度的建立过程。此后，随着我国财政经济状况的好转和大规模经济建设的展开，国家颁布了救灾救济、优抚安置等一系列社会保障政策，并根据社会经济的发展对有关政策进行了充实和调整。 “文革”时期“社会保障”变成了“单位保障”，社会保障的互济性原则遭到严重破坏。1978年12月中共十一届三中全会后，中国开始了对计划经济体制以及与之相适应的社会保障制度进行的渐进式改革。1978年到1992年中共十四大，这段时间是社会保障制度的探索时期。国有企业改革的配套措施，在关系国有企业改革的单项项目上分别进行了探索，改革的指导思想局限在计划经济与市场调节相结合的框架内， 1984年，国家在部分全民、集体企业开始了退休费用社会统筹试点；1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》；1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。自1993年以来，是社会保障制度全面改革并取得突破性进展的时段。中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，在社会保障项目单项改革继续深化的同时，初步形成了我国社会保障制度改革的总体框架，明确了我国社会保障制度的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。1994年，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》， 1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，明确基本养老保险费用由企业与个人共同负担，并决定在全国进行社会统筹与个人账户相结合的制度的试点。1996年，国务院办公厅转发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，医疗保险改革试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，劳动部在总结各地经验的基础上，发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件，形成规范的工伤保险制度。1997年7月国务院第26号文件做出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将原来不同类型的改革方案进行统一，确立了社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。1998年国务院颁行了新的《失业保险条例》，使原来一直使用的“待业”、“待岗” 等词汇逐步退出历史舞台。同年召开了全国城镇职工医疗保险工作会议，决定自1999年起对已经实行了40余年的医疗保险制度进行改革，在基本医疗保险领域也正式引入个人账户制度。2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》将企业补充养老保险规范为企业年金，采取完全积累制个人账户原则，实行统帐分离。同年设立了“全国社会保障基金理事会”，筹集和管理国家层面的社保基金。2002年11月中共十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。”2005年12月3日，国务院又发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，改革基本养老金计发办法。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。