不同国家发展程度、经济实力存在差异，其住房保障所处的层次也不一样。对于中国这样的发展中国家来说，有限的政府财力和不甚完善的金融体系，都无法一步到位地建设起以保障住房产权为核心的住房保障体系，在大多数低收入居民居住需求尚未得到满足的情况下，就开始补助少部分群体的产权保障需求，本身就不符合我国国情，无助于低收入群体福利的提高，不利于住房保障体系的建设。因此，现阶段，我国住房保障体系的建设应当以保障最广大低收入群体的居住权为核心和基础。

新的保障体系强调基本需求保障

以《意见》为标志，以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，将取代1998年23号文件规定的以经济适用房为核心的住房保障体系建设思路。新政对廉租房建设的强调和经济适用房制度的改良均体现了对基本需求——居住权的保障将成为今后住房保障的重点。

一方面，重点建设廉租住房制度，实际上是对之前以保障住房产权为导向的经济适用房制度的纠正。立足于租赁为主的廉租房能够更好地对接低收入群体的基本居住需求，同时，由于不发生产权转移，同样数量的廉租房能够循环使用，保障更多困难群体。另一方面，将经济适用房定义为有限产权住房，其意义不止于明晰经济适用房的属性，更为重要的是，在有限产权制度设计下，经济适用房的保障将更多地倾向于对基本居住权的保护，而较少地涉及对较高层次的保障性需求。回购的政策规定也将实现同廉租房相同的作用，更好地保障基本的住房需求。

　　新的保障对象凸显居住权优先

一直以来，按照1998年国务院23号文件的规定，中低收入者是我国的住房保障工作保障对象。随着《意见》的实施，这一保障对象将发生质的转变，中等收入群体将渐渐退出保障对象，包括农民工群体、困难户、棚户区在内的居民城市低收入者将成为当前住房保障的主要对象。

保障对象的变化实际上体现的是保障思路的转变。在中国，包括农民工群体在内的城市低收入者的居住状况基本上都不容乐观，其改善性的居住需求较为迫切并且更为容易满足。与低收入群体不同，中等收入群体的基本居住需求是能够通过自身努力实现的，因此，这一群体的住房保障需求不再是获取基本的居住场所，而是政府补贴的完整产权住房。在政府财力有限的情况下，与其将中等收入群体纳入到政策保障范围，倒不如集中财力先满足城市低收入群体的基本居住需求。

　　新的制度安排重点满足居住需求

在《意见》中，较为详尽的制度安排取代了之前相关文件的宏观原则，这些具体数字、标准和原则均围绕着重点满足居住需求展开。